鏈新聞翻譯|聯準會理事成員Randal Quarles:發展數位美元徒勞無功,倒不如擁抱穩定幣

Elponcho
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鏈新聞翻譯|聯準會理事成員Randal Quarles:發展數位美元徒勞無功,倒不如擁抱穩定幣

聯準會理事成員 Randal K. Quarles 於 6 月 28 日猶他州銀行家協會年會演講,對美國發展央行數位貨幣 CBDC 是否有必要發表看法,也對加密貨幣與穩定幣作出評論。總體而言,他認為發展 CBDC 弊大於利,不如以現有金融支付系統搭配穩定幣作為改善。 

本文由鏈新聞翻譯自聯準會理事成員 Randal K. Quarles 發表文章《Parachute Pants and Central Bank Money》(暫譯:降落傘褲與央行貨幣),若疑義請以原文為主。標題為鏈新聞另行制定。

以下為鏈新聞翻譯原文:

降落傘褲與央行貨幣

我最近一直在反思美國數百年來對新奇事物的熱情,它與這次演講有關。總體來說,它使美國成為許多科學和實用創新的發源地,這些創新改變了 21 世紀的生活,使 19 世紀的生活發生了翻天覆地的變化,從而為我們和世界提供了良好的服務。

但是,美國人易受「推進主義」(boosterism) 影響和害怕錯失 (FOMO,Fear fo Miss Out) 的程度也相同,特別是伴隨著這樣的因素,它有時也會導致我們的批判性思維大幅停擺,偶爾會導致輕率、欺騙性的狂熱或短暫的風潮。

有時在事後看來,後果只是令人費解或尷尬,就像 1980 年代的那一年,數百萬美國人突然開始穿著降落傘褲。但後果也可能更嚴重。

這讓我們進入了今天的主題:「中央銀行數位貨幣」或「CBDC」。最近幾個月,公眾對「數位美元」的興趣達到高峰。許多專家和評論者都建議聯準會應該發行 (實際上可能需要發行) CBDC。

但在我們對新鮮事物感到不知所措之前,我認為我們需要對 CBDC 聲稱的作用進行仔細的批判性分析。

我對該問題以及與 CBDC 相關的其他問題發表看法時,是代表作為理事會成員的自己發言,而非代表理事會本身或任何其他聯準會政策制定者。事實上,你們都已經看到鮑威爾主席最近宣布,我們正在準備一份關於這個問題的綜合討論文件,這將是進行這種批判性分析的徹底公開程序的第一步,因此我不想做預判。

但我確實想對「我認為我們在這個過程中需要解決的問題」、「我將如何考慮這些問題」以及「我認為創建美國 CBDC 的任何提案都必須有明確的高標準」提出一些看法。

那麼,讓我們從一個基本問題開始:CBDC 將解決什麼問題?要回答這個問題,我們首先需要定義 CBDC 一詞並評估美國支付系統的現狀。

「CBDC」是什麼意思?

國際清算銀行將 CBDC 定義為「一種以國家記帳單位計價的數位支付工具,它是中央銀行的直接負債(direct liability)。」

我的第一個觀察是,大眾主要已經是以數位美元進行交易:透過在我們的商業銀行帳戶中發送和接收電子餘額。這些數位美元不是 CBDC,因為它們是商業銀行而非聯準會的負債。然而,重要的是,商業銀行的數位美元在聯邦保險範圍內最高可達 250,000 美元,這意味著對於直至該金額的存款 (這意味著美國基本上所有的零售存款),它們就像中央銀行的負債一樣穩健。

聯準會還直接向商業銀行和某些其他金融機構提供數位美元。聯邦法律允許這些金融機構在聯準會持有帳戶,並接收來自聯準會的支付服務。聯準會帳戶中的餘額透過為美國經濟提供安全和流動的結算資產,來發揮重要的金融穩定功能。

總而言之,美元已經高度數位化。聯準會向商業銀行提供數位美元,商業銀行向消費者和企業提供數位美元和其他金融服務。這種安排為國家和經濟提供良好服務:聯準會透過促進美國經濟健康和更廣泛金融體系穩定來維護公共利益,而商業銀行則競相吸引並有效率地為客戶提供服務。

那麼,鑑於美元的現有數位化,CBDC 與我們今天使用的數位美元有何不同?關鍵的區別在於,當大多數評論者推測聯準會的 CBDC 時,他們會假設公眾可以直接從中央銀行獲得它。這種性質的 CBDC 可以採取不同的形式。一種是基於帳戶的模式,聯準會將直接向公眾提供個人帳戶。就像聯準會目前向金融機構提供的帳戶一樣,帳戶持有人將通過簽帳或信用的方式,向其聯準會帳戶發送和接收資金。

另一種 CBDC 模型可能涉及不在聯準會帳戶中維護的 CBDC。這種形式的 CBDC 將更接近於現金的數位等價物。與現金一樣,它代表對聯準會的索款權,但它可能會在人與人之間轉移(如鈔票)或通過中間人轉移。

我對聯準會是否有法律權力在沒有立法的情況下追求這兩種 CBDC 模式中的任何一種,是感到懷疑的。儘管如此,最近對於 CBDC 的大聲疾呼,開啟對它好處、成本和實用性的探索,是適切於立法後的狀況的。我們先來看看聯準會 CBDC 可能適合的當前美國支付系統。

當前美國支付系統

聯準會和私營銀行間支付服務已經提供了一系列選項,以促進高效的電子美元支付。與主要的美元大額支付系統相關的一些統計數據都可作為說明。聯準會的大額支付服務(Fedwire Funds Service)每天處理近 4 萬億美元的支付。這些付款會立即在聯準會的銀行帳戶中結算。一家私營實體(清算所)運營著一個大額支付系統,每天結算近 2 萬億美元的付款。這些付款不會在聯準會帳戶中結算,但由聯邦儲備銀行帳簿上的餘額支撐。

小額支付通常比大額支付結算更慢,但加快結算速度的各種方式都已經完成或正在進行中。例如:票據交換所開發了一種即時支付服務,專注於小額支付。同樣,自動票據交換所(或 ACH)網路 (一種在 20 世紀早前首次開發的批量支付網路),現在已經實現 ACH 支付的當日結算。聯準會正在開發一種即時支付服務:FedNow℠,該服務將很快讓小額支付的接收者,能夠立即取得他們在商業銀行帳戶中的資金。

支付系統並不完美:某些類型的支付應該更快更有效。例如,跨境支付仍然是一個值得關注的關鍵領域,因為它們通常涉及高成本、低速度和透明度不足的問題。我擔任主席的國際組織金融穩定委員會去年制定了旨在解決這些問題的路線圖。此外,私營部門的穩定幣(我稍後會更詳細地討論)可能會促進更快、更便宜的跨境支付。

此外,某些類型的支付尚未完全數位化,或者受到具有競爭經濟利益的企業之間持續競爭的影響。例如,紙本支票仍然被廣泛用於某些類型的支付(儘管銀行間支票收款過程現在幾乎完全是電子化的)。簽帳卡和信用卡支付為消費者和零售商提供了一個方便的數位平台,但銀行和零售商之間,誰將獲得卡片交易相關費用的經濟問題,仍存在相當大的爭議。

最後,會有更多的美國人可以透過增加對銀行服務的使用,而從數位支付中受益,而這可以利用更廣泛使用低成本的基本銀行帳戶來促進。綜上所述,美國的支付系統非常好,雖然不完善,但已經在進行大幅改進。

政策考量

然而,聯準會 CBDC 的支持者認為,它將解決許多重大問題。例如,他們建議聯準會 CBDC 可能有必要捍衛美元在全球經濟中的關鍵角色。也有人表示,CBDC 將克服美國社會長期存在的經濟不平等。

當我們聯準會開始對這些問題進行分析時,我必須被說服 CBDC 是解決上述任一問題的一個極佳工具,對此我持懷疑態度。而且我必須被說服開發聯準會 CBDC 的潛在好處,是大於潛在風險。

讓我們來看看 CBDC 支持者提出的一些論點。第一個論點是,聯準會應該開發 CBDC,一方面保護美元免受外國 CBDC 構成的威脅,另一方面抵禦私人數位貨幣的持續傳播。

首先從外國 CBDC 的威脅出發,這一論點假設會有一些外幣,會因為由央行而非現有數位支付系統,提供數位化貨幣,對美元突然造成很大的威脅。(這些外幣在當前的國際銀行系統中以與美元相同的方式高度數位化,但尚未對國際貨幣構成重大挑戰。)

我認為,隨著全球經濟和金融體系的不斷發展,一些外幣(包括一些外國 CBDC)在國際交易中的使用量將比目前更多,這是不可避免的。然而,美元作為全球儲備貨幣的地位,或美元在國際金融交易中的主導貨幣地位,看起來不太可能受到外國 CBDC 的威脅。

美元在全球經濟中的作用取決於多個基礎,包括美國經濟的實力和規模;美國與世界其他地區之間廣泛的貿易聯繫;深度金融市場,包括美國國債;美元長時間以來的穩定價值;將美元兌換成外幣的便利性;美國的法治和強大的產權;還有可靠的美國貨幣政策。這些都不太可能受到外幣的威脅,當然也不會因為外幣是 CBDC。

CBDC 的支持者還表示,私人數位貨幣對美元構成威脅。私人數位貨幣有多種風格,但為此我將它們分為兩類:穩定幣和非穩定幣,或加密資產 (例如比特幣)。讓我們從穩定幣開始。穩定幣的價值與一種或多種其他資產相關,例如主權貨幣。有多種現有和將推出的穩定幣與美元的價值掛鉤。

一些評論者認為,美國必須開發 CBDC 才能與美元穩定幣競爭。穩定幣是一個重要的發展,它也提出了一些難題。例如,廣泛採用穩定幣將如何影響貨幣政策或金融穩定?穩定幣如何影響商業銀行系統?穩定幣是否對政府在貨幣創造中的作用構成了根本性威脅?

在我看來,我們不需要害怕穩定幣。聯準會歷來支持負責任的私營部門創新。

延續傳統,我認為我們必須充分考慮穩定幣的潛在好處,包括美元穩定幣對美元在全球經濟地位的幫助。例如,全球美元穩定幣網路可以讓跨境支付更快、更便宜,以促進美元使用,而且與 CBDC 相比,它或能更快部署、缺點更少。對於穩定幣因為大量製造私有金錢,進而挑戰貨幣主權的擔憂也令人費解,因為在既存的系統中,本來就包含 (也確實依賴著) 私有公司每天所製造的金錢。

我們確實對穩定幣的構建和管理方式,具有合法和高度的監管興趣,特別是在金融穩定問題方面:(假定穩定幣被足夠廣泛使用) 穩定幣錨定價值的資產池,如果用於投資多種貨幣面額,將可能帶來穩定性風險 ; 如果是部分準備金而不是全額準備金;如果穩定幣持有人對標的資產沒有明確的索款權;或者,如果資金池不是投資於像是中央銀行儲備和短期主權債券,這種流動性最強的主流工具。所有這些因素都會造成風險:某些觸發事件可能導致大量穩定幣持有者將他們的幣一次性全部兌換為其他資產,而穩定幣系統將無法在保持合理穩定價值的同時滿足這種需求。

但這些問題顯然是可以解決的,事實上,有一些穩定幣的建構就是為了解決這些問題。當我們的擔憂得到解決後,我們應該對這些產品說「是」,而不是竭力想辦法說「不」。事實上,現有支付系統即將到來的改善,像是多項立即支付措施,結合架構完善、跨境效率高的穩定幣,將讓 CBDC 的開發變得多餘。

與穩定幣相比,比特幣等加密資產與主權貨幣等資產的價值無關。相反地,他們是尋求透過其他方式在幣中創造價值,通常是一些確保稀缺性的內在機制,如比特幣的挖礦過程,或者是某些傳統支付系統無法比擬的特徵,如不可侵犯的匿名性。

一些評論者斷言,美國必須開發 CBDC 來對抗加密貨幣的吸引力。這似乎是錯誤的。

用於創造此類加密資產價值的機制,也讓該價值具有高度波動性:類似於黃金的波動價值,例如比特幣,其價值的很大一部分來自其稀缺性,而加密資產跟比特幣一樣,它目前並沒有在支付或貨幣系統,扮演重要角色。

然而,它們與黃金不同的是,黃金除了其少部分的金融作用之外,還具有工業用途和美學屬性。比特幣的主要額外吸引力在於其新穎性和匿名性。匿名性正好將使其成為執法部門日益全面審查的目標,而新穎性是一種快速消逝的資產。

黃金將始終耀眼,但新穎性在本質上就是會消逝。因此,比特幣及其同類產品幾乎仍將是一種風險和投機性投資,而不是一種革命性的支付方式,因此它們極不可能影響美元的作用或需要用推出 CBDC 做出回應。

CBDC 的支持者提出的第二個普遍論點是,聯準會 CBDC 將改善目前因為開支、對銀行缺乏信任或其他原因而沒有持有銀行帳戶的人,使用數位支付的機會。這是一個有價值的目標。但是,我相信我們可以透過措施,為當前成本負擔沉重的人們提供更便宜的基本商業銀行帳戶,例如與金融賦權城市基金 (the Cities for Financial Empowerment Fund) 和許多地方聯盟合作開發的銀行帳戶,從而更有效地促進普惠金融。2011 年至 2019 年期間,沒有銀行帳戶的家庭比例從 8.2% 下降到約 5.4%。銀行和監管機構正在努力進一步縮小這一比例。要說服我 CBDC 是增加金融包容性的最佳、甚至是有效的方法,很差很遠。

最後,一些人認為聯準會 CBDC 將刺激和促進私營部門的創新。這是一個有趣的問題,值得進一步研究。然而,令我感到困惑的是,聯準會 CBDC 如何以私營穩定幣或其他新支付機制無法做到的方式促進創新。在我看來,在沒有 CBDC 的情況下,私營機構已經為支付產業帶來相當多的創新。可以想像的是,聯準會 CBDC,甚至只是計劃建立一個 CBDC,反而可能因為侵佔該領域,而阻礙了私營機構的創新。

簡而言之,聯準會 CBDC 的潛在好處尚不清晰。相反地,聯準會 CBDC 可能會帶來重大而具體的風險。首先,聯準會 CBDC 可能會給我們銀行系統的結構帶來相當大的挑戰,目前該系統依賴存款來支持家庭和企業的信貸需求。聯準會取代商業銀行作為向公眾提供資金的主要提供者,可能會限制信貸的可獲​取得性,從根本上改變經濟,並使公眾面臨一系列意外和不良後果。

在其他潛在問題中,占主導地位的 CBDC 可能會破壞商業銀行間招攬客戶的競爭,抑制消費者和其他經濟利益。

聯準會 CBDC 也可能成為網路攻擊和其他安全威脅具吸引力的目標。不良行為者可能會試圖竊取 CBDC、破壞 CBDC 網路或針對有關 CBDC 持有者的非公開信息。聯準會 CBDC 的架構需要對此類威脅具有極強的抵抗力,並且需要保持抵抗力,因為不良行為者採用了越來越複雜的方法和策略。 CBDC 設計適當的防禦措施可能特別困難,因為與聯準會現有的支付系統相比,CBDC 網路的入口點可能要多得多 (根據設計選擇,世界上任何人都可能造訪該網路)。

至關重要的是,我們還需要確保 CBDC 不會為非法活動提供便利性。《銀行保密法》目前要求商業銀行採取措施防範洗錢活動。政策制定者需要考慮類似的反洗錢制度,對聯準會 CBDC 是否可行,但設計一個尊重個人隱私,同時適當降低洗錢風險的 CBDC 可能具有挑戰性。

在一個極端情況下,我們可以設計一種 CBDC,要求 CBDC 持有者向聯準會提供有關他們自己及其交易的詳細資訊;這種方法將最大限度地減少洗錢風險,但會引起嚴重的隱私問題。在另一個極端,我們可以設計一個 CBDC,允許各方在完全匿名的基礎上進行交易;這種方法將解決隱私問題,但會增加洗錢的重大風險。

最後一個風險是,開發聯準會 CBDC 可能成本高昂,而且聯準會難以管理。聯準會 CBDC 本質上可以將聯準會設置為面向公眾的零售銀行。這將意味著引入大規模、資源密集型的中央銀行基礎設施。我們將需要考慮 CBDC 的潛在用例,將聯準會的職責擴展到陌生的活動中是否合理,以及政治化的風險。

總歸來說,我強調三點。首先,美元支付系統非常好,而且越來越好。其次,聯準會 CBDC 的潛在好處尚不清楚。第三,我認為開發 CBDC 可能會帶來相當大的風險。

因此,在我們審慎評估開發聯準會 CBDC 的案例時,我們已經將問題拆解開來。即使其他中央銀行成功發行了 CBDC,我們也不能假設聯準會應該發行 CBDC。鮑威爾主席最近發布的是一個真正開放且尚無定論的程序,儘管我顯然地認為建立美國 CBDC 的門檻很高。即將發布的討論文件構成了這一過程的第一步,重要的是徵求公眾的意見。我期待著審查公眾對討論文件的意見,這將為聯準會對可能的 CBDC 的最終評估提供訊息。