CFTC起訴CZ及Binance，違反美國監管規定的法律邏輯為何？

2023/3/29

看完了整個 74 頁的起訴書，CFTC 這次對 CZ 及其關聯方的控訴並沒有什麼問題。核心邏輯是：CZ 控制著 Binance 開展一系列虛擬資產衍生品交易業務，因為美國客戶貢獻了相當大一部分利潤，那麼如何幫助美國客戶逃避監管、規避合規控制就是 CZ 這個精明商人的第一要務了。

(本文經授權轉載自 PANews，原文請見。)

內容目錄

一、CFTC 新聞稿整理

CFTC 指控 Binance 及其創始人 CZ 故意逃避美國法律，非法經營虛擬資產衍生品交易所

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2023 年 3 月 27 日，美國商品期貨交易委員會 (CFTC) 發佈公告稱，它已向美國伊利諾伊州北區地方法院提起民事訴訟，指控 CZ 和其運營 Binance 平台的三個實體多次違反《商品交易法》(CEA) 和 CFTC 的規定。同時，CFTC 還指控 Binance 前首席合規官 Samuel Lim 協助和教唆 Binance 進行違規操作。

根據起訴書，從 2019 年 7 月至今，Binance 向美國人提供和執行虛擬資產衍生品交易 (儘管屏蔽美國 IP 地址)，在 CZ 的指導下，Binance 指示其員工和客戶通過規避合規控制 (包括通過 VPNs、設立空殼公司等手段)，故意逃避美國法律，透過不透明的方式開展業務，無視 CEA 和 CFTC 的規定，同時有計劃地進行監管套利以謀取商業利益。

CFTC 指控 Binance 這樣的在美提供虛擬資產衍生品服務的實體，應向 CFTC 註冊為期貨佣金商 (Futures Commission Merchants, FCM) 承擔類似於 KYC 等合規義務，並執行旨在防止和偵查恐怖主義融資和洗錢活動的基本合規要求。根據 Binance 開展的衍生品交易業務，還應向 CFTC 註冊為指定合約市場 (Designated Contract Market, DCM) 或掉期執行機構 (Swap Execution Facility, SEF)。而 Binance 從未向 CFTC 註冊。

因此，CFTC 通過民事訴訟的形式指控 CZ 及其關聯方違反了有關期貨交易、非法場外大宗商品期權、未註冊為期貨佣金商，或指定合同市場，或掉期執行機構的相關法律法規，並且疏於監管、未實施 KYC 或反洗錢流程，以及製定不合格的合規計劃等，向法院尋求對 CZ 及其關聯方的民事處罰和永久性的交易和註冊禁令。

CFTC 主席 Rostin Behnam 表示：「今天的執法行動表明，沒有任何地區，或聲稱沒有管轄權的地區，可以阻止 CFTC 保護美國投資者。我已經明確表示，CFTC 將繼續使用其所有權力來發現和製止在動盪和高風險的虛擬資產行業中的不當行為⋯⋯多年來，Binance 明知他們違反了 CFTC 法規，但仍積極開展工作以保持資金流動並避免合規。這應該是對虛擬資產世界中所有人的警告，即 CFTC 不會容忍故意規避美國法律的行為。」

二、先總結

Binance 明面上管理著幾百人的豪華合規團隊，並且屏蔽美國客戶，但是 CZ 拉上了首席合規官 Samuel Lim 為其出謀劃策，通過 VPNs、設立離岸空殼公司等一系列被 CFTC 稱為「Creative Means」的方式，在明知違反美國法律的情況下，繼續為美國客戶提供衍生品交易業務。

這就撞到 CFTC 的槍口上了，CFTC 對於虛擬資產的監管邏輯是：首先所有虛擬資產都是商品，在此基礎上虛擬資產現貨市場上的欺詐和市場操縱等行為，以及涉及保證金、槓桿或融資的虛擬資產商品期貨交易行為，以及相關參與主體的合規登記都應遵守 CEA 的規定並受 CFTC 的監管。

這裡其實依然存在一個 Crypto 監管的真空地帶。如果說虛擬資產都讓 CFTC 來管，雖然 CFTC 有能力監管虛擬資產現貨市場上的欺詐和市場操縱等行為，但是 CFTC 沒有能力對不涉及保證金、槓桿或融資的虛擬資產期貨交易行為進行監管。如果說讓 SEC 來管，那麼 SEC 只有在認定虛擬資產為「證券」的前提下才能行使其管轄權，在這個高標準下才會衍生出涉及證券的欺詐、操縱市場等等。所以我們看到幾乎所有 SEC 針對虛擬資產的案件中，第一句話就是：「XXX 發行和出售未註冊證券。」

不論如何，在 SEC 第一季度頻繁對行業巨鱷開砲的背景下，這次 CFTC 直接將矛頭指向了 CZ 及 Binance，確實讓 Rostin Behnam 出了一把風頭，在新聞稿中的發言頗有一番小人得志的感覺：「This should be a warning to anyone in the digital asset world, there is no location, or claimed lack of location, that will prevent the CFTC from protecting American investors.」如果 CZ 選擇硬鋼的話，至少 Binance.US 是很難倖免的，Binance 收購 Voyager 的交易也可能告吹，此舉也可能慢慢撕開 Binance 帝國的神秘面紗。

三、再分析 — CFTC 對 CZ 及 Binance 提起訴訟的法律基礎

CFTC 及 CEA 的介紹

美國商品期貨交易委員會(Commodity Futures Trading Commission, CFTC) 是美國政府於 1974 年設立的獨立機構。美國國會授權 CFTC 管理和執行美國 1936 年《商品交易法》(Commodity Exchange Act of 1936，CEA) 及其頒布的法規，主要負責監管美國商品期貨、選擇權和金融期貨、選擇權市場，旨在為了促進公眾利益和金融市場的健全，以保護市場參與者及公眾不受欺詐、市場操縱和其他破壞市場秩序行為的侵害。

CFTC 對虛擬資產的商品認定

早在 2015 年針對 Coinflip, Inc. 的執法行動中，CFTC 就將比特幣定義為 CEA 下的「商品」。在該案件中，Coinflip, Inc. 運營著一家名為 Derivabit 的比特幣金融交易平台，為投資者撮合比特幣期權合約，在運營期間未遵守 CEA 及 CFTC 的監管規定履行合規義務，從而受到 CFTC 的執法處罰。

此後，CFTC 將虛擬貨幣認定為 CEA 所調整的商品。 CEA 項下的商品是一個非常寬泛的定義，其不僅包括實體商品，還可以包括無形商品，以及類似於碳排放權的權利與利益等 (…all other goods and articles…and all services, rights, and interests…in which contracts for future delivery are presently or in the future dealt in)。此外，美國多個司法判例也認定虛擬貨幣是 CEA 定義下的「商品」，必須遵守 CEA 的規定並受 CFTC 的監管。

此外，現任 CFTC 主席 Rostin Behnam 也表示 CFTC 的監管框架已經具備監管虛擬資產市場大部分虛擬貨幣的能力，包含比特幣和以太坊以內。在 CFTC 官網 Digital Assets 的專欄裡也專門發布了關於虛擬資產 (主要涉及虛擬貨幣) 的訊息。

虛擬資產 (Digital Asset) 是任何可以電子方式存儲和傳輸，並具有相關所有權或使用權的資產。虛擬資產是資產價值的數字表示，包括作為交換媒介、記賬單位、價值存儲。一些虛擬資產，如 BTC、ETH、LTC 和至少兩種法幣支持的穩定幣：Tether (USDT) 和 Binance UDS (BUSD)，以及本文所提及的其他虛擬貨幣，根據 CEA 第 1 a (9) 節的定義，都屬於「商品」。近年來隨著虛擬資產行業的發展，在 CFTC 註冊的交易所 (如芝加哥商品交易所和芝加哥期權交易所) 也提供了一些虛擬資產的期貨合約。

這使 CFTC 有能力監管虛擬資產現貨市場上的欺詐和市場操縱等行為，但是，CFTC 沒有能力對不涉及保證金、槓桿或融資的虛擬資產期貨交易行為進行監管。不過隨著目前國會正在審議的多部立法提案都將賦予 CFTC 對更大的權力，相信目前 CFTC 這一尷尬的局面很快能夠得到改善。

「商品」期貨交易的認定

如果虛擬資產的交易滿足以下條件，那麼該種交易將被定義為 CEA 第 2 (c) 2 (D) 項下的「期貨交易 (a contract of sale of a commodity for future delivery)」，那麼結果是提供交易的平台及從事交易的主體必須遵守 CEA 的規定並受 CFTC 的監管：

(i) 交易對象必須是 CEA 所定義的「非合格合約參與者 (Non-Eligible Contract Participant)」。根據 CEA 的相關規定，如果接受商品交易的一方是 CEA 所定義的「合格合約參與者」或「合格商事主體」，則該交易就不屬於 CEA 所規定的零售商品交易 (Retail Commodity Transactions) 的類型。這裡的零售商品交易相當於通常意義上的散戶交易，目的是為了保護一般投資者的合法權益。

此外，應特別注意 CEA 所調整的零售商品交易關係不僅包括已經訂立合約 (confirming the execution) 的情形，還包括未達成交易前相關主體提供該類交易機會 (offering to enter into)，以及發出要約或促成此類交易形成的行為 (entering into)。

(ii) 交易是以保證金或槓桿的方式進行的 (on a leveraged or margined basis) 或通過融資性安排來完成交易。本質上即買方無需支付全部的貨款即可取得所交易標的商品，或者說買方可以使用部分的資金購得數倍於實際所能購買的商品數量，也就是我們所通常所說的槓桿交易。

(iii) 商品在 28 天內或 CFTC 所規定的更長期限內，並未被「實際交付 (actual delivery)」。而如何認定「實際交付」成了 CFTC 監管實踐中最為關注的問題，CFTC 也因此專門出台了相關的監管意見。

虛擬資產衍生品的合規要求

衍生品 (Derivatives) 是金融工具，如期貨、選擇權或掉期，它們的價值來底層資產，包括基準利率、石油或小麥等實物商品，也包括了虛擬資產商品。根據 CEA 的要求，除某些豁免情況外，商品衍生品交易必須在 CFTC 指定或註冊的交易所進行。

因此，除少數例外情況外，根據 CEA 以及 CFTC 的規定 (Section 5 h (a) of the Act, 7 U.S.C. § 7 b-3, and Regulation 37.3, 17 C.F.R. § 37.3 (2022))，在未向 CFTC 註冊為指定合約市場 (Designated Contract Market, DCM) 或掉期執行機構 (Swap Execution Facility, SEF) 的情況下，任何人提供掉期交易平台 (Swap) 的行為都是違法的。

根據 CEA 第 la (28)(A) 條，期貨佣金商 (FCM) 是個人、協會、合夥企業、公司或信託從事 (i) 包括期貨、掉期、商品期權或零售商品交易在內的受監管交易招攬或接受訂單，或 (ii) 充當零售商品交易的交易對手方；或與這些活動中的任何一項有關並從事“接受任何金錢、證券或財產 (或上述的信用擔保) 作為保證金，來保證任何可能的交易或合同”的主體。

FCM 是持有客戶的資金並為衍生品交易提供保證金的金融中介，是美國金融體系的關鍵組成部分，必須遵守 CEA、CFTC，以及美國《銀行保密法》、FinCEN等主體的相關規定，最基本的要求是向 CFTC 登記註冊，並遵守一系列來自 CFTC 或 FinCEN 的合規要求。

任何主體如違反 CEA 以及 CFTC 的上述規定，以及 CEA 反規避原則的，都應當承擔相關法律的責任。

Binance 在美提供未註冊虛擬資產衍生品交易

在起訴書的 FACTS 部分，CFTC 列舉了大量關於 CZ 及其關聯方與指控內容有關的事實，包括：A. Binance 平台運營綜述；B. Binance 平台提供的相關金融衍生品產品；C. 在 Binance 平台上通過自有帳戶進行自營交易；D. 在美運營；E. CZ 對 Binance 的控制；F. 製造限制美國用戶的表象，表示合規計劃僅是掩飾；G. 明知 Binance 平台需要遵守美國法律，但選擇忽視；H. 指導美國客戶通過 VPNs 等方式規避合規控制；I. 指導 VIP 客戶違規通過 KYC 驗證；J. 在內部文件及數據中隱藏美國客戶信息；K. Binance 依賴中介介紹客戶，但缺少有效合規手段；L. 逃避合規控制的案例。

基於上述事實，CFTC 指控 CZ 及其關聯方的以下行為違反了 CEA 以及 CFTC 的相關規定：(1) 在未註冊的交易所執行期貨交易；(2) 非法進行場外交易；(3) 未能註冊為 FCM；(4) 未能註冊為 DCM 或 SEF；(5) 監管不力；(6) 未能實施 CIP、KYC、AML 的合規措施；(7) 逃避美國法律監管。同時，CFTC 向法院尋求對 CZ 及其關聯方的民事處罰和永久的交易和註冊禁令。

本文僅供學習、參考，希望對您有所幫助，不構成任何法律、投資意見，not your lawyer，DYOR。

REFERENCE:

[1] CFTC Charges Binance and Its Founder, Changpeng Zhao, with Willful Evasion of Federal Law and Operating an Illegal Digital Asset Derivatives Exchange

https://www.cftc.gov/PressRoom/PressReleases/8680-23

[2] Commodity Futures Trading Commission v. Zhao et al

https://www.courtlistener.com/docket/67092867/1/commodity-futures-trading-commission-v-zhao/